绿色PPP的发展及创新

当前，“绿色发展”作为我国发展全局的五大基本理念之一，受到了高度的重视。这也对绿色产业的发展提出了更高的要求。绿色产业具有很强的外部性，所需资金数量庞大且投资回报期长，仅通过公共财政难以推进和落实，在这一领域推进政府与社会资本的合作（PPP）是十分必要的。1绿色PPP的理论内涵绿色PPP的本质还是PPP，但其所涉及的项目与“绿色”密不可分。根据我国《绿色产业指导目录（年版）》，绿色产业则包括了节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级和绿色服务六大类。绿色项目适合发展PPP模式，主要原因在于绿色项目与PPP模式之间存在着高度契合。第一，绿色项目对建设、运营的要求比较高，而社会资本方的企业在相关领域的业务能力更加突出。第二，PPP旨在提供公共产品和服务，这一模式的功能就是能让社会资本参与进来，而绿色项目的受益对象也是社会公众，能够发挥促进绿色发展的作用。目标一致，功能互补，绿色项目与PPP模式的有机融合将产生“1+12”的结果。2绿色PPP存在的痛点及成因分析2.1过度依赖财政补贴，缺乏合理的投资回报机制目前，我国的绿色PPP项目存在过度依赖财政补贴、缺乏合理投资回报机制的问题。根据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP回报机制包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种方式。各种付费方式下的PPP项目数量相差悬殊，可行性缺口方式占据了主导地位，绿色PPP项目则以政府付费为主。这主要是绿色项目自身特点所致。生态修复等绿色项目投资额较大、回收周期也较长，因此社会资本在选择时更倾向于有财政补贴来源的项目，市垃圾处理等能够在未来产生稳定收益的项目所占比例相对较小。在实际运作中，有的项目风险很大却全部由社会资本无偿承担，有的项目则由政府主动或被迫兜底。这主要是因为缺乏对企业项目运营资质和项目方案科学性、完整性及有效性的评判标准体系，尚未形成风险的衡量和分担合理机制。再者，目前尚没有PPP绩效考核评价具体办法，也无法以绩效考核评价结果作为项目付费依据制定激励机制。2.2国有企业市场份额过高，民营资本缺乏活力当前，无论是在绿色PPP领域还是其他PPP领域，国有企业都占据了主导地位。全国PPP综合信息平台项目管理库的年报显示，生态建设和环境保护类项目投资额占民资背景落地示范项目投资额比例仅为10%。这种民营企业在绿色PPP领域中边缘化的现状是多重原因导致的。首先，与国有企业相比，民营企业的优势可能是专业性更好，但是在资金实力、融资能力和经营稳定性上都不占优势。其次，一些地方政府仅将PPP视为融资平台，更青睐于融资能力强的国有企业。再次，为避免出现项目失败导致国有资产流失，或是因定价问题导致的利益输送嫌疑，地方政府更愿意选择国有企业。当然，也存在着民营企业不愿意入场的因素。回报机制不健全、政策变化、政府换届、议价能力较弱等问题会导致民营企业缺乏安全感，而且一些项目盈利预期较差，导致一些企业不愿意涉足。2.3融资方式单一，现有融资方式存在一些问题目前，绿色PPP项目最主要的融资方式有绿色债券和绿色基金两种形式，相对来说比较单一，而这两种方式也存在一些问题。首先，我国的绿色债券尚未有统一的认证标准，因此发行口径略有差异，且发行成本相对较高。其次，绿色债券信息披露不完善，难以保证资金用途，给监管带来了一定困难。绿色基金同样也面临着缺乏相应评估和认证的问题。另外，绿色基金在“绿色”与收益之间还处在一个极度不平衡的状态，大部分绿色基金都是产业型绿色基金，目标仍是实现基金增值。3绿色PPP的国际经验美国虽然并没有针对绿色PPP项目制定专门的政策规定和管理体系，也没有针对PPP的立法或是国家层面的政策指南，但其在绿色PPP方面积累了大量的实践经验，可供参考借鉴。3.1维尔京群岛能源联盟计划美国的美属维尔京群岛属于热带海洋性气候，调温换气的需求造成了电力能源供需关系紧张。为此，美属维尔京群岛政府（简称“GVI”）和维尔京群岛能源办公室（简称“VIEO”）作为政府合作方，Bostonia公司作为社会资本方和项目执行机构，共同组建了维尔京群岛能源联合经营公司（简称“SPV”），制定了“维尔京群岛能源联盟计划”，以刺激当地绿色产业发展。在实施过程中，GVI支付了初始投资。对于政府市场，SPV主要采用了与维尔京群岛教育部门合作的方式，为岛上的14所学校安装了节能设施。与大型企业则是采用与SPV签订绩效合同的形式来分摊成本。安装节能设施将降低能源需求，从而使能源价格下降，企业将因运营成本降低而获益。对于小型企业的改造，则依靠东南能效联盟和VIEO为能效计划提供的补助。在项目工程完工后，项目以不将成本转嫁给纳税人为理念，通过节约的能源支出来支付自己的运营费用，Bostonia公司和VIEO则负责对设施的绩效进行监控。这样有效减少了项目本身对政府方财政支付的依赖。能源联盟计划合理地分配了政府方和社会资本方承担的项目风险，通过多渠道募集资金，减少了对地方财政的支付依赖，提高了绿色PPP项目的可行性和可持续性。3.2房利美绿色证券美国房利美由美国政府发起成立，也是年全球最大的绿色债券发行人，其绿色商业地产抵押贷款支持证券(MBS)发行总额达亿美元。它的业务模式是在美国房屋抵押贷款二级市场中收购贷款，再将其证券化，形成可供投资者投资的绿色债券，同时也为交易提供担保。房利美通过委托承销和服务项目（简称“DUS”）主要提供绿色奖励MBS和绿色建筑认证MBS两种绿色抵押贷款产品。绿色奖励MBS，通过提供低利率绿色贷款，鼓励并奖励业主在能源效率、水资源效率和太阳能技术等方面的投资，来支持已有建筑的节能低碳改造。绿色建筑认证MBS，绿色建筑获得诸如能源之星等认证后建造，可获得低利率贷款。募集资金的流向则是通过市场分析、绿色建筑认证标准、评估认证绿色建筑等措施来保障。为了保障绿色MBS产品的透明度，减少信息不对称，增强投资者信心，房利美公司建立了公开信息披露系统。公司会每月定时在系统中详细披露每一支绿色MBS的相关信息，投资者可以从中清晰地了解到绿色MBS产品所产生的环境效益，包括所节约的水资源、能源消耗以及募集资金所投向的绿色建筑的“能源之星”得分以及能源使用强度等。房利美的绿色业务创新、完备的专业知识、透明的报告流程以及完善的治理结构和风险管理机制，成就了其在自身发展壮大的同时又履行了社会责任的双赢局面。4绿色PPP的创新路径4.1建立合理投资回报机制通过合理的投资回报机制吸引社会资本参与，减轻绿色PPP项目对政府资金的依赖，是绿色PPP项目可持续发展的关键。首先，投资回报至少应该包括融资费用、管理报酬和相应的风险报酬。其中，风险如何分担，如何度量是关键。为此，应当建立标准化的评估与分担机制，避免出现风险与收益错配现象。其次，可以按照类别建立标准化的绿色PPP绩效考核评价指标体系，出台考评办法，明确以绩效考核评价结果作为项目付费多寡的依据，同时也起到激励和规范绿色PPP项目发展的作用。最后，可以从项目的设置组合来考虑如何减少财政依赖。4.2丰富绿色PPP参与主体在不违背发展PPP的初衷的前提下，丰富参与主体，让民营企业更多参与进来是未来趋势。从绿色项目本身来看，可以考虑将有些绿色项目按区域或按内容进行拆分，降低民营企业的进入门槛。对于政府层面来说，面对民营企业经营绿色PPP的风险，不应该采用规避的态度，而应发挥监管职能，对进入的民营企业进行严格筛选和监控，同时还需要建立法律约束，规范政府的行为，降低政府的违约风险。民营企业想要更多地参与到绿色PPP中，除了要认可其作为社会资本方所承担的社会责任外，也要提高自己的核心竞争力，使自己有足够的能力承担项目，而不能仅依靠政府降低门槛。4.3创新和完善融资模式融资能力是影响民营企业参与绿色项目中的一个重要因素。当前，既需要创新融资模式，也需要在调整优化现有融资工具的基础上创新金融产品。在绿色PPP项目中，除了政府和社会资本方，还有一个关键角色就是金融中介机构，建议发展绿色银行，使其在有效监管下创新绿色金融产品。同时，要对绿色债券和绿色基金等进行创新，如创新发行中小企业专项绿债、对于符合中国国情的绿色债进行奖励等。此外，还要借鉴国外经验，加快进行统一标准化的绿色债券认证体系和信息披露制度建设。来源：《中国金融》年06期，作者：杨望，李一鸣预览时标签不可点收录于话题#个上一篇下一篇

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